关键词：国库；预算监督；国家预算
文章编号：1003—4625(2007)01—0058－02
中图分类号：F832．31
文献标识码：A
经理国库是《中华人民共和国中国人民银行法》赋予中国人民银行的一项重要职责。作为我国的中央银行，中国人民银行是政府的银行，在政府预算执行中发挥着重要作用。《中华人民共和国国家金库条例》(以下简称《条例》)第二条明确规定：“国家金库负责办理国库预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用。”《条例》第十一条对国库的监督权限作了更为具体的规定：对不符合国家规定要求办理退库的，国库有权拒绝办理；监督财政存款的开户和财政库款的支拨；任何单位和个人强令国库办理违反国家规定的事项，国库有权拒绝执行，并及时向上级报告。但实际工作中央行国库履行监督权限却面临重重困难。本文试图通过央行国库对政府预算执行监督难的现状，透视形成这种现状的深层原因，并就如何进一步发挥央行国库对政府预算的监督作用提出自己的见解。
一、国库监督工作的沿革与现状
自1985年《条例》正式确立了央行国库对预算执行的监督权限后，各地国库为充分履行职能，分别结合工作实际对监督工作进行了有益的探索，并积累了一定的经验。1998年中国人民银行、财政部、国家税务总局联合下发的《关于进一步加强国库监管工作的通知》(以下简称《通知》)应是在总结各地监管经验的基础上形成的可操作性较强的规范性文件，从而把央行国库对预算执行的监督工作推向了高潮。《通知》对国库监督的要求更为细化，如对预算拨款有如下规定：“有以下情况之一的拨款国库一律拒绝办理：……拨款用途违犯财经制度规定的、拨往非预算单位又无正式文件说明的以及超预算的”；“为使各级国库能准确及时地办理预算拨款业务，确保各级财政资金的安全，各级财政部门必须向同级国库提供年度财政预算计划和财政拨款单位的名单。”应当说，《通知》使国库监督从理论走向了实际，从尝试走向了规范，为央行国库更有效地履行对预算执行的监督职能起到了重要作用，但也遭到了一些财政部门的抵制，实际执行效果并不乐观。尤其是近几年，国库集中支付改革在各地相继实施，大量预算资金不再由央行国库直接拨付，而是由商业银行代理行向收款单位支付后与国库集中清算，这样，国库对纳入代理行支付的预算资金不再具有监督权，从而给财政部门带来国库监督权限削弱的信息误导，以致造成央行国库在对未纳入代理行支付的部分拨款行使监督权时，财政部门不理解不配合的现象。这种不理解不配合主要表现在：不按要求向央行国库部门提供预算计划和预算单位名单，对非预算拨款不能及时提供文件说明。此种现象使央行国库对预算执行的监督处于进退两难的境地：如严格按《通知》要求办事，则不仅影响与财政部门之间的团结，而且有可能因拒绝了部分不合规的拨款而引起拨款对象的误解，从而在一定程度上影响央行的服务形象；如放弃了原则，对违规拨款听之任之，则不仅削弱央行的监管权威，而且造成国家预算资金的流失。
二、原因透析
表面看，央行国库对预算执行监督难的原因在于我国现有法律法规的不一致性。虽然《中华人民共和国国家金库条例》规定了国库的监督权，但关于国家预算的专门法律《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)并没有类似的相关规定。《预算法》第六章关于预算执行有如下表述：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”；第九章关于预算监督一章的内容可以概括如下：各级人民代表大会及其常务委员会对地方预算、决算进行监督；各级政府对下级政府的预算执行实施监督；各级政府财政部门对本级各部门及其所属各单位的预算开展监督；各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。由此看来，《预算法》关于预算监督一章并没有给央行国库以一席之地。依据法的效力等差顺序原则，作为法律的《预算法》，其效力高于作为行政法规的《条例》，这是央行国库监督工作被动的直接原因。
那么，是否《预算法》没有把央行国库作为专门的预算监督机构，国库就不享有对预算监督的权力呢?答案是否定的。关于这一点我们可以依据预算的本质属性加以阐述：预算是经国家权力机关确定的对预算收入和支出进行规范的法律文件。毫无疑问，国家预算收入来源于具体的纳税人，因此纳税人有权利了解自己所缴纳的税款用在了什么地方，每一个纳税人对预算资金的使用都具有监督权。事实上，国家预算产生的根源即是为了保证来源于社会成员的各种税收的运用正当合理，而不被对预算收入有支配权的政府浪费和挪用。预算以法律形式颁布即是为了强化对政府的约束，保证预算资金“取之于民，用之于民”，为便于社会成员对预算的监督，预算应实行公开和透明。
然而，目前我国预算的透明度极低。在地方，不要说一般的社会成员，即使作为预算的监督机关地方人民代表大会及其常务委员会对预算的了解也很有限。一些地方政府为回避监督，向人代会提交的预算报告竟不涉及任何具体的支出数据，而作为人代会批准的具有法律属性的预算文件更是难得一见。为什么会出现这种情况?
其一，传统的政府主导型的预算管理理念，致使预算监督意识淡化。我国《预算法》第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保证经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”在这一基本原则的指导下，我国(预算法》的制度设计整体上都体现了国家管理本位的思想，实际上是确立了政府预算权的中心地位，它强调的是政府对预算的管理，而不是社会对预算的监督。尽管《预算法》明确了预算的监督机构，但由于它对违背预算的责任规定过轻，难以对政府预算主体形成威慑力。我国《预算法》仅对预算违法行为给予行政责任追究，即对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人给予行政处分，而缺乏责任追究力度较大的经济处罚和刑事制裁。在这种背景下，预算监督形同虚设。作为预算监督主体的人大及其常委会对预、决算的审查由于受专业知识、预算编制质量等方面的影响也仅仅是走过场。多数人大代表在对预、决算进行表决时并不明白其实际内容，甚至不知道行使人民所赋于的对预、决算监督的权利。
