刚性约束，必然会迫使政策性金融机构增加放款，而放款越多，挂账也就越多，如此恶性循环，不利于政策性银行业务的经营与发展，不利于粮食生产的稳定和国家粮食安全。这与其支持农业产业发展的职能定位名不副实，极大地制约了农业生产发展和农村产业结构调整。
2．中国农业银行市场定位变化，出于成本和利润的考虑支农主体作用下降。四市农行分支机构截至2006年3月末在县域仅有279家，较2001年缩减了59．6％，且还在继续撤并网点。其业务经营战略转型，逐渐从农业转向城市工商业和非农产业，逐步拓展大城市、大客户、大企业，导致农村资金非农化。即便是留在县域发展，也是选择中高端客户。况且作为商业性的农业银行，还兼有“扶贫贴息贷款的政策性业务”，这与其“追求利润最大化”的经营目标相矛盾。由于小额扶贫贷款运营成本过高，以及有些农户和农村企业将扶贫贷款等同于财政救济资金，贷款收回困难，风险大，而且扶贫贷款超过贴息期和展期、逾期的不再享受贴息政策，因此农业银行从风险和收益上考虑，缺乏发放扶贫贷款的动力。
3．农村信用社改革不到位。近年来，农村信用社走上规模经营、合并与集中之路，基层代办业务网点撤并，使农村信用社远离田野、乡村和农民，吸储能力降低，产生新的金融抑制。在从2004年开始的农村信用社产权改革中，豫南四市辖区按照全省统一安排，选择实行的是“合作制+股份制”的股份合作制。合作制旨在保证信用社不偏离服务“三农”的方向，股份制旨在建立有效的外部约束和自我发展机制，完善农村信用社法人治理结构。从本质上讲，合作制和股份制是两种不同的企业法人制度，把二者糅合到一块，在实践中难以两全，因为“三农”服务与追求盈利的目标本身即存在冲突。从现实情况看，农村信用社一方面普遍追求利润最大化，背离农业平均利润率水平，利用垄断地位过高上浮贷款利率以追求超额收益；另一方面，关系农村信用社长远发展的完善法人治理结构和转换经营机制工作仍进展缓慢，难以形成有效的激励和约束机制，支农主力军作用难以充分发挥。
4．金融制度创新不足，农村资金回流缺乏渠道和配套机制。农业作为国民经济的弱质产业，具有投入高、收益低、见效慢、抵御自然灾害能力差和市场风险大等特点，农业贷款蕴含着较大的风险。农村贷款项目，特别是小农户和小企业贷款大都交易量小、面广量大，分散难管，且信息不对称，稍有不慎，就会产生“有问题贷款”。因此，在没有强有力的制度约束和有效激励的情况下，国有商业银行根本不愿意涉足成本高、收益低、风险大的农村市场。而我国现在恰恰缺少这一制度安排。既没有金融反哺“三农”的强制措施，又缺少相应的贷款风险补偿机制和渠道，无以充分调动国有商业银行在支农工作上堪当重任．
从财政支出来看。长期以来，国家财政支农仅占财政总支出的7％左右，比重小于农业占GDP的比重，而对于经济欠发达的地区来说，财政支农支出占比更小，2005年度信阳市财政支农支出占财政总支出不到2％，基本上是“吃饭”财政的县乡二级财政支农资金投入更是微乎其微，与作为农业大市的信阳市和以农业为主的县域经济结构极不相称。
中国人民银行对农村信用社的支农再贷款原本是支农惠农的政策安排，也是促使资金回流农村的积极方式，但由于支农再贷款实施运用上规模和期限管理过死、缺乏灵活性，加之自2004年以来支农再贷款利率逐年上浮导致资金成本增加，农村信用社申请该贷款的积极性不高，支农再贷款逐步退出。
在金融制度安排上，缺乏资金投入“本地化”的刚性比例规定以及利率政策支持，更为重要的是，目前农业部门普遍缺乏信用工具，对商业金融机构的担保、抵押、保险、减免税等配套政策措施缺乏，吸引金融资金及社会资金进入农业领域的机制没有建立起来。此外，在担保环节上，对豫南四市200农户进行了调查，因“找不到担保人”和“缺乏有效的抵押品”而得不到贷款支持的占53％以上。在土地集体所有制下，其拥有的宅基地、房产、耕地使用权等却无法流通和转让。因此，金融信用手段缺失，导致信用链条断裂，农民的资金需求无法转化为金融需求，农民贷款瓶颈凸显。
三、农村金融制度创新
(一)重新定位农村金融机构的功能，真正实现政策性金融、商业性金融、合作性金融并存与互补的格局。目前，从表面上看农村政策性金融、商业性金融、合作性金融机构设置齐全，似乎形成了一个完整的农村金融体系，但实际上这几个金融部门都是由政府主导建立的，其功能定位不清又存在重叠，导致了现在的金融体系不能满足农村金融市场的需要，制约了农村金融的发展，建议对三种金融的功能进行重新定位和调整。
1．政策性金融兼有财政和金融的双重属性，其存在的依据是市场“失灵”，需要通过财政补贴来支持一些项目和地区的发展。作为涉农的惟一政策性金融机构，中国农业发展银行的创新方向：(1)拓宽业务范围，使其不再仅限于粮食收购贷款，将农产品加工、农业产业化、农村扶贫、农业综合开发项目贷款等重新划入其业务范围，使其真正发挥农业政策性银行的作用，其他商业银行则逐步退出农村政策性金融业务领域，这是目前正在试行的一种方案；(2)将农发行办成粮棉储备银行，把其他政策性金融业务委托给商业性机构去经营，实现政策性金融的商业化操作，对中国农村政策性金融进行体制重组与机制转型，走商业化道路，构建中国新型农村政策金融体系。
2．农村信用社改革应因地制宜，分类进行。经济较发达地区经营较好、更适合商业化运作的农村信用社，可改为地方性股份制商业银行，以填补国有商业银行退出农村金融市场留下的空缺。在经济落后、适合合作金融发展的地区，特别是中西部地区，应坚持合作制的原则，即一人一票、私人信息、民主管理、非盈利性、自我监督，对农村信用社进行规范。目前的制度设计中，只有合作制是在市场化基础上兼顾公平、服务弱势群体的制度安排，因此，应从合作制的“互助”精神出发，按照合作制原则，把农村信用社办成(农)民有、民享、民管、民用的区域性金融组织，使其真正成为农民自己的银行，真正发挥支持“三农”的主力军作用。在产权制度方面，要贯彻“个体产权基础上的联合”原则，切实维护社员原始股金的产权，确保信用社所有权归广大入股农民，从组织制度上保障农民对信用社的实际控制能力。管理经营制度是以民主管理为基础的专业化经营，构建现代企业制度框架，严格委托代理，形成有效的监督制约机制。
